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농지개혁 [農地改革]

한국에서는 1949년 농지개혁법에 의해 농지를 농민에게 적절히 분배함으로써 농가경제(農家經濟)의 자립과 농업생산력의 증진으로 농민생활의 향상과 국민경제의 균형 발전을 기하기 위해 실시되었다.

누대에 걸쳐 전통적으로 세습되어 온 소작제도(小作制度)가 일제침략 이후로 더욱 심화되어, 1945년 8 ·15광복 전후의 농지소유 실태를 보면 농지 총면적 222만 5751.6ha로 1호당 평균 1.078ha였으며, 자작농(自作農)이 전농토의 37%인 85만 ha, 소작농이 63%인 147만 ha였다. 농가호수에서는 순자작 13.7%, 자작 겸 소작 34.6%, 순소작 48.9%, 피용자(被傭者)가 전체 호수의 2.7%였다. 또 소작료는 경작자 대(對) 지주의 비(比)가 5:5였다.

이와 같은 농지소유 상황 때문에 한국의 농촌사회는 신흥 일본지주의 출현, 부재지주 증가, 소작쟁의(小作爭議), 소작농의 급격한 증가, 소작농의 몰락과 이농 등의 현상이 두드러졌다. 이에 미군정은 전 일본인 소유농지의 한국 귀속을 위해 1945년 8월 9일 이후 동양척식회사(東洋拓殖會社)가 소유한 전재산 및 조선 내 법인의 일본인 재산을 관리할 목적으로 동양척식회사의 후신인 신한공사(新韓公社)를 설립하였다. 그리고 해외에서 귀국한 동포와 월남동포에게 분배하였다.

1948년 3월 중앙토지행정처(中央土地行政處)의 설립과, 그해 8월 15일 신정부의 수립과 더불어 신헌법(새 한국헌법 제86조에 농지는 농민에게 분배하며 그 분배방법 ·소유한도, 소유권의 내용과 한도는 법률로써 정한다고 규정함)의 제정과 함께 본격적으로 농지개혁을 정책화하였다. 1949년 6월 21일 법률 제31호로 농지개혁법이 발효되었다. 그런데 일본인의 토지유산은 조선연보(朝鮮年報)의 1942년 통계로 보아 전국에 전답 40만 ha인 13%로 추산되고 있었다.

농지개혁의 방법은 신한공사가 관리하는 적산농지와 국유로 소유자가 분명하지 않은 토지는 흡수하고 비농가의 농지, 자경(自耕)하지 않는 자의 농지, 3ha를 초과하는 농지는 국가에서 수매하여 이들 지주에게 해당농지 연수확량(年收穫量)의 150%로 5년간 연부상환 보상하도록 하는 지가증권을 발급하였다. 그리고 매수농지의 연수확량 측정은 소재지위원회(所在地委員會)의 의결을 거쳐 지목별 표준 중급농지를 선정하여 지번별로 보상액을 결정하였다.

한편, 정부가 수매한 농경지는 직접 경작하는 영세농민에게 3ha를 한도로 분배하되 그 대가를 5년 연부상환으로 해당토지 수확량의 30%씩을 곡물이나 금전으로 상환하였다. 농지개혁에 의해 영세농에 분배된 농지는 일반 수매농지가 75만 5000ha, 적산농지 26만 9000ha로, 총면적은 102만 4000ha였다. 그런데 농지개혁이 있게 되자 이에 앞서 지주의 소작농에 대한 토지 강매운동이 전개되어 일부 선량한 소작인은 평시의 값보다도 비싼 값으로 농지개혁 전에 지주로부터 토지를 매입하게 되어 농지개혁 전에 이미 절반 이상의 농지분배가 이루어졌다. 한편, 농지개혁법에 의해 분배사업이 이루어진 1951년 4월 통계에 의하면 지가증권(地價證券)을 보상받은 지주는 24만 4250명이었다.

이상의 농지개혁은 1950년 한국전쟁으로 시행 초부터 중단되어 당초의 5년 상환계획이 늦추어져서 1961년 5월 11일 농지개혁사업정리요강(農地改革事業整理要綱)을 제정하여 1964년까지 종결하도록 기간을 연장하였다.

농지개혁의 성격을 보면, ① 농지개혁의 원만한 수행이 이루어지기 전에 지주계층의 소작인에 대한 3ha 이상의 자기토지 강매현상으로 그 실효를 충분히 거둘 수 없었다. ② 농지개혁기간 동안 한국전쟁으로 혼란이 야기되어 기간의 연장이 불가피하였다. ③ 기생지주(寄生地主)를 배제하고 건전한 농가경제를 기대하였으나 지주계층의 사전 강매에 따른 경제적 부담과 유상분배(有償分配)에 따른 빈농(貧農)의 곤란으로 자기소유 농지를 방매하고 부농(富農)이 이를 겸병(兼倂)하여 신흥지주계층(新興地主階層)과 소작제가 부활하는 현상이 나타났다. 이상과 같은 문제점은 오늘날도 계속되어 경제발전에 맞춰 경영규모를 높이고 기계화(機械化)를 통한 생산성(生産性) 증대까지
〈제1차 농지개혁〉은 미군정에 의해 실시되었다. 미군정은 1945년 10월 5일 소작료의 상한을 연 수확량의 1/3로 제한하는 조치를 취한 데 이어 12월에는 조선 내 모든 일본인 소유 재산을 미 군정청 소유로 귀속시켜 신한공사로 하여금 관리토록 하였다. 이어 미군정은 1946년 2월 27일자로 토지개혁법안 기초위원회를 구성하여 초안을 작성한 다음 1947년 초 남조선과도입법의원에 회부하였다. 이 법안은 산업노농위원회의 수정을 거쳐 1947년 12월 본회의에 상정되었으나 정원미달로 본회의가 유회된 데 이어 1948년 3월 입법의원이 해체됨으로써 자동 소멸되었다. 그러자 미군정은 1948년 3월 22일 과정법령 173호와 174호로써 중앙토지행정처를 설치하여 신한공사를 해체하고 귀속농지를 그 소작인들에게 매각하였다. 농가 호당 2정보를 상한으로 연간 생산량의 3배에 해당되는 지가를 현물로써 매년 20%씩 15년간 상환하는 조건이었다. 이리하여 신한공사가 관리하던 귀속농지 중 1948년 4월에 논 154,050정보(총 매각면적의 76%)와 밭 44,979정보(69.1%) 합계 199,029정보(74.3%)가 매각되고, 나머지 논 48,643정보와 밭 20,104정보 합계 68,747정보는 한국정부에 이관되어 1951년 「농지개혁법」에 의해 대부분 분배되었다.  
  〈제2차 농지개혁〉은 1948년 8월 15일 대한민국 정부 수립 후 「농지개혁법」에 의해 이루어졌다. 1948년 7월 17일 공포된 「제헌헌법」 제86조는 법률에 의해 농지를 분배한다고 명시하였다. 정부는 1948년 9월 7일 「농지개혁법」 기초위원회를 구성하여 작성한 초안을 11월에 발표하고 1949년 1월에 그 수정안을 정부안으로 국회에 제출하였다. 그러나 국회는 별도로 작성한 산업위원회안을 1949년 1월 26일 국회안으로 확정하여 1949년 3월 10일 본회의에 상정하고 정부안은 폐기하였다. 이리하여 1949년 4월 27일 「농지개혁법」이 국회에서 통과되어 정부에 이송되었으나 정부는 보상액 15할과 상환액 12.5할의 차액을 보조하기 위한 재정 미확보 등의 이유를 들어 5월 16일 「농지개혁법」의 소멸을 통고하였다. 이에 대해 국회는 다시 정부에 이송할 것을 의결함으로써 결국 정부는 6월 21일자로 「농지개혁법」을 공포하는 한편, 7월 7일자로 개정안을 제출하였다. 이리하여 개정된 「농지개혁법」이 1950년 2월 2일 통과되어 3월 10일 공포된 데 이어 4월에 농지분배가 이루어져 6월 9일 제1차 연도 상환액 하곡 수납에 착수하였으나 6월 25일 한국전쟁으로 중단되었다가 10월 19일 사업이 재개되어 1951년 3월 5일 농지분배가 완료된 것으로 발표되었다. 이어 1951년 4월 「귀속농지특별조치법」에 의해 1948년 4월에 매각된 귀속농지의 지가도 「농지개혁법」에 의한 분배농지의 상환액과 동일하게 되었다. 분배면적 상한은 농가호당 3정보, 상환조건은 연 수확량의 150%에 해당되는 지가를 매년 30%씩 5년간 균분 상환하는 조건이었다.
농지개혁에 의해 분배된 면적은 논 215,266정보와 밭 101,595정보 합계 316,862정보이었으며, 귀속농지 매각면적은 논 202,693정보와 밭 65,083정보 합계 267,776정보였다. 제1차 및 2차 농지개혁을 통해 논 417,959정보와 밭 166,678정보 합계 584,638정보가 분배되었던 것이다. 이 면적은 1945년 말의 소작지 면적 1,447천 정보(귀속농지 273천 정보와 일반농지 1,174천 정보)의 40.4%에 해당된다. 귀속농지는 모두 매각․분배된 반면 일반농지의 소작지 중 714천 정보(소작지 총면적 1,447천 정보의 49.2%)가 농지개혁이 지연되는 동안 지주에 의해 처분되었던 것이다.